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专家解读《地下水管理条例》 | 于琪洋：强化节水优先 严格取用水监管 促进地下水可持续利用
水利水电规划设计总院副院长、正高级工程师 李原园
《地下水管理条例》（以下简称《条例》）已于近日颁布，这是水法治建设的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。《条例》贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党中央、国务院关于地下水工作的战略部署，是保障水安全、推进生态文明建设的重大举措。《条例》总结近年来地下水管理工作的成果和进展，坚持问题导向、突出保护优先，建立了一系列符合水资源管理工作实际、有效维护地下水系统健康的创新性制度。《条例》的出台，将推动依法治水迈上新台阶，开创地下水管理保护新局面。
一、完善和明确了管理机制与责任体系
针对地下水管理工作涉及部门较多的情况，《条例》建立地下水统一管理与分级管理机制，进一步明晰地下水管理责任。一是规定地方人民政府对本行政区域内的地下水管理负责，明确具体的地下水管理保护责任，要求维持地下水合理水位，保护地下水水质。二是根据有关法律法规和部门“三定”规定，规定了有关部门的工作职责。三是明确地下水开发利用主体承担地下水取水工程管理、节约保护和防止污染等方面责任。四是明确了国务院对省、自治区、直辖市地下水管理保护情况实行目标责任制和考核评价制度，并针对地下水违法行为，对政府、部门和开发利用主体规定了严格的法律责任。
二、建立了保护优先制度体系
结合地下水更新循环速度慢、破坏后不易修复等特点，《条例》建立了地下水保护优先制度体系。一是强化用水过程的节约要求。要求取用地下水的单位和个人遵守取水总量控制和定额管理要求，使用先进节约用水技术、工艺和设备；要求县级以上地方人民政府组织发展节水农业，提高农业用水效率。二是细化地下水涵养和保护措施。要求建设单位和个人采取措施，防止地下工程建设对地下水造成重大不利影响；明确除特殊情形外，禁止开采难以更新的地下水；要求城乡建设和河湖整治统筹地下水水源涵养和回补需要，加强水体自然形态保护和修复；要求重要泉域明确保护范围和措施。三是强化经济手段的运用。明确地下水有偿使用标准确定原则，并要求地下水取水工程安装计量设施。
三、设定了目标管控制度体系
结合我国地下水开发利用实际，《条例》从水量、水位两个方面严格管控开采地下水，并从年度取水计划、地下水储备等方面提出要求。一是实行地下水取水总量控制与水位控制“双控”制度。国务院水行政主管部门会同自然资源主管部门制定并下达各省、自治区、直辖市地下水取水总量控制指标，省级人民政府水行政主管部门拟定本行政区域内县级以上行政区域的地下水取水总量控制指标和水位控制指标，县级以上地方人民政府根据“双控”指标确定地下水取水工程布局。二是实行地下水年度取水计划管理。县级以上地方人民政府水行政主管部门制定地下水年度取水计划，对本行政区域内的年度取用地下水实行总量控制。三是建立地下水储备制度，县级以上地方人民政府制定动用储备预案，结合用水需求和水资源条件，明确地下水储备量，发挥地下水战略储备功能。
四、健全了科学技术支撑体系
考虑到地下水的隐蔽性与复杂性，根据地下水管理与超采治理工作需要，《条例》健全了地下水科学技术支撑体系。一是明确国家定期组织开展地下水状况调查评价，包括地下水资源调查评价、地下水污染调查评价和水文地质勘查评价等内容，为地下水规划编制、治理与管理提供基础数据支撑。二是明确国民经济和社会发展规划、国土空间规划编制，以及重大建设项目的布局，应当进行科学论证，确保与当地地下水资源条件和地下水保护要求相适应。三是根据地下水特点以及更新的难易程度，将地下水进行分层分类分区管理，包括对可更新的浅层地下水和深层承压水，超采区、禁限采区内地下水，以及地热水、泉域，针对性地提出管理规定。四是明确国家支持地下水先进科学技术的研究、推广和应用。
五、提出了全过程管控措施体系
从地下水循环全过程出发，《条例》制定了地下水管控系统治理措施体系。一是针对地下水补给、径流、排泄循环全过程，提出了管控措施。明确县级以上地方人民政府应当加强地下水水源补给保护，充分利用自然条件补充地下水，有效涵养地下水水源；要求建设单位和个人采取措施防止地下工程建设对地下水造成重大不利影响。二是严格地下水用途监管。禁止水资源紧缺、生态脆弱地区新建、改建、扩建高耗水项目，禁止违反法律、法规的规定开垦种植而取用地下水，禁止除应急供水取水、无替代水源地区的居民生活用水、为监测等少量取水等情形外，开采难以更新的地下水。三是针对我国部分地区地下水面临的超采、污染问题，进一步健全治理与防治措施体系。针对地下水超采，明确了超采区与禁限采区划定、超采治理方案编制、超采治理措施实施等方面内容。针对地下水污染，明确了划定地下水污染防治重点区、防止违法排放污染物和生产建设活动污染地下水等污染防治措施。
六、完善了监督管控体系
针对目前地下水管理存在的短板和弱项，《条例》设定了创新性监管制度。一是要求国务院水行政、自然资源、生态环境等主管部门建立统一的国家地下水监测站网，实现地下水监测信息共享。二是加强对地下水取水工程的监督管理。要求县级以上地方人民政府水行政主管部门对地下水取水工程登记造册；矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的，应当申请取水许可，并安装排水监测和计量设施。三是要求县级以上地方人民政府水行政主管部门划定需要取水的地热能开发利用项目禁止和限制取水范围，并要求对其取水和回灌进行计量。
《条例》的出台，对于强化地下水监管、落实水资源刚性约束、加强地下水超采治理、防治地下水污染、维护地下水生态系统健康、实现地下水资源可持续利用具有重要意义，将为地下水管理保护工作提供坚实的法治保障。
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